分地区被袁术实际控制了起来。
说起来是堂堂的一州，其实手里能控制的，只有彭城国和下邳国而已。更严重的是徐州还隐藏着内乱的危险，陶谦虽然死了，但他手下还有一支嫡系队伍，陶谦是江东的丹阳郡人，那里素来出精兵，陶谦能在徐州立足，靠的就是一支丹阳兵，他死后这支人马由将军曹豹率领。曹豹出身不详，之前和刘备曾联手抗击过曹操，与麋竺、陈登等人不同，曹豹手里掌握着军队，是真正的实力派，在迎请刘备过程中，并没有看见他的身影，这让刘备很担心。
从外部形势看，徐州四周也是列强环伺，刘备一上任就面对着一个紧迫的问题，在天下总的格局中他要站在哪一边。
从中平末年到现在五六年时间过去了，汉室天下已经完不再是原来的那个天下，一批军事强人崛起，在各处据地称雄，天子和朝廷成了摆设。群雄之中，除了益州的刘焉、荆州的刘表以及凉州军阀以外，其他人几乎都被搅进了两大集团的争斗，一个是袁绍集团，一个是袁术集团。
袁绍集团里有曹操、刘虞，袁术集团里有公孙瓒、陶谦，现在刘虞和陶谦已成故人，吕布搅局，刘备、孙策异军突起，天下格局又发生了新变化。孙策是袁术的人，不管有多少恩怨，孙策暂时还到不了袁绍那边；吕布尽管已经残败，但仍然是一支力量，他是袁绍和曹操的死敌，未来跟袁术联手的机会很大。
只有刘备的政治倾向仍不明朗，他会继承陶谦的政治传统站在袁术一边，还是另辟蹊径站在袁绍一边，很多人都在关心着这个问题。
从渊源上说，刘备似乎应该站在袁术的一边。一方面，他曾经是公孙瓒的人，是同学又是部下，自然应该跟公孙瓒、袁术保持一致；另一方面，他接手的是陶谦的徐州，陶谦生前一直跟袁术站在一起。
但是，如果继续与袁术、公孙瓒联盟，那就要和袁绍、曹操成为敌人，曹操发展的势头很猛，他已经两征徐州，如果政策没有什么改变，三征徐州一定会迫在眉睫，那时公孙瓒肯定指望不上，袁术这个老滑头也未必会帮忙，以徐州支离破碎的现状，去对抗曹操以及他背后的袁绍，刘备一定觉得没有任何取胜的可能。
对刘备来说最理想的状况是两边都不参与，都不得罪，你们打你们的，我只作壁上观。但这只是幻想，各方博弈渐深，已没有逍遥在外的空间。群雄逐鹿逐到了这个份上，没有朋友可以，没有敌人，是万万做不到的。退而求其次，那就只能与最强大的一方结盟，这是刘备面前的现实选择。
所以，刘备入主徐州刺史部后，马上授意陈登等徐州地方人士，以他们的名义给袁绍写了封信，信中写道：“上天降下灾祸，这场灾祸横扫我们徐州，徐州主事的人已经不在了，生民无主。在这种情况下，我们担心一旦奸雄出现，趁隙袭取，那将有损盟主您的威名。所以，我们共同商议，推举前平原相刘备来主事徐州，使百姓有所依归。现在寇难纵横，我无法亲自登门解释，特派遣下吏奔告于您。”
信里说的“奸雄出现”暗指是袁术，解释了徐州士民推举刘备出来的紧迫性。信中还称袁绍为盟主，这有两种理解，一是袁绍是公认的关东联军盟主，是以习惯相称；二是徐州已决定投靠袁绍阵营，尊袁绍为盟主。
这是一种模糊语言，哪种理解是对的不明说，先把话递过去，就看袁绍本人的意思了。这封信之所以用陈登等人的名义，是因为刘备不清楚袁绍的想法，先来个投石问路，避免自己直接送上门被拒绝的尴尬。对刘备的好意袁绍当然不拒绝，马上给陈登等人回信：“刘玄德宏量大度，又很有信义，现在你们徐州人士乐于拥戴他，这实在是众望所归啊！”
袁绍的态度十分鲜明，他同意刘备当这个徐州刺史，也接受徐州加入他的阵营。刘备松了口气，这个问题解决了，如此一来北面之忧可以缓和，曹操应该不会马上来攻徐州，至于袁术和公孙瓒方面，走一步看一步吧。
外交方面取得了突破，内政也很顺利。刘备主动与臧霸等人缓和关系，承认臧霸、昌豨在琅邪国、东海郡的现实利益，臧霸、昌豨等人纷纷表态，他们会像拥戴陶谦一样继续拥戴刘备。
为了换取臧霸、昌豨等人的支持，也为了有一个更加稳定、安的后方，刘备把徐州刺史部治所由东海郡的郯县迁往下邳国的下邳县，即今江苏省邳州市的下邳故城。对陶谦的旧部，刘备能拉拢的就拉拢，能包容的就包容，平衡好各方面关系，让大家都满意，只要能站稳脚跟，就能慢慢扩充自己的实力。
刘备任命陶谦的老部下曹豹担任下邳国相，以换取陶谦旧部对自己的支持，陶谦的旧部许耽等人担任着中郎将一级的军职，而刘备原来的手下职务都普遍不高，关羽、张飞等人目前还只是在平原国时任命的别部司马。
外部和内部都有了起色，刘备这个徐州刺史看起来似乎站住了脚。
就在这时，徐州迎来一位不速之客。
兴平二年（195）春夏之交，正当刘备忙着徐州的内外部事务时，被曹操从兖州一路打出来的吕布来到了徐州。吕布、陈宫率残部从兖州出来无路可去，只得向南来到了徐州刺史部境内，听
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